在上海城市發展史上曾寫下濃重一筆的蕃瓜弄，如今再續新篇。

1964年，蕃瓜弄從解放前破草棚蛻變為新型工人住宅區，成為上海史上首批舊改小區，老住戶回遷入新居時，無不感慨“從苦難中重生”。解放日報·上觀新聞記者從上海市“兩舊一村”改造工作專班獲悉，今年，全市計劃實施不成套職工住宅改造28萬平方米，包括蕃瓜弄在內，加快形成一批面上引領的示范項目。

“十四五”期間，上海加快推進舊住房成套改造，創新機制陸續出臺。加速起跑中，一道道橫亙在前的“門檻”正被努力踏平。

“新”理念背后的決心

今年，又一批老舊住宅被寫進了上海市政府工作報告。28萬平方米不成套舊住房改造囊括的一種房屋類型“小梁薄板”，許多人是第一次聽說。

家住瞿溪路1200弄的居民們，卻對此十分熟悉。這里的房屋，多建于20世紀50年代后期，磚混結構、梁小板薄、樓層低矮、廚衛合用，抗震設防等級低，早年只是就簡拼搭，沒想到許多居民在這里住了近一輩子。

在上海，像這樣簡陋的居住區散落在城市各處，量不大，卻“扎心”。截至2022年底，不成套職工住宅約220萬平方米，6萬戶，這里就包括“小梁薄板房屋”約42.2萬平方米，1.2萬戶。

2022年，被稱為“天下第一難”的成片二級舊里以下房屋改造全面完成，上海開始向零星舊改、舊住房成套改造和城中村改造發起沖擊。《關于加快推進舊區改造、舊住房成套改造和“城中村”改造工作的實施意見》同年出臺，明確了力爭通過兩屆政府的努力，完成改造目標。

“新目標的提出，代表上海堅定持續改善市民居住條件的決心，其中，舊住房成套改造是首次被單獨列出的目標任務。”市“兩舊一村”專班相關負責人嚴菁表示。

這是上海的又一次自我加壓。所謂成套改造，是把上海在特殊時期誕生的老舊房屋從廚衛合用改成家家戶戶都有獨立廚衛。“十三五”期間，上海完成各類舊住房修繕改造超5000萬平方米，這里面既包含各類老舊小區修繕改造，也包含不成套舊住房改造。《實施意見》出臺之后，舊住房成套改造被賦予更重要意義。這意味著，上海在保持每年1000萬平方米老舊小區修繕改造量不變的基礎上，把舊住房成套改造剝離出來，形成一項新的目標任務。

“小梁薄板”在各類不成套舊住房中安全隱患最大，按照“能早盡早、能快則快”的原則，被列為最緊迫的任務項。據《實施意見》，“小梁薄板”房屋改造要到2025年底基本完成，到2027年底全面完成；2032年前，不成套職工住宅全面完成。

突破改造資金瓶頸

2022年7月，彭三小區（五期）居民夏國蘭夫婦告別五家合用廁所的生活，與676戶鄰居回搬進帶有獨立廚衛的新家。歷時3年建設，7棟高層公寓在原地拔地而起。早在改造之初，這里創下的100%簽約率和啟動搬場一月內100%搬離的全市舊改“雙百奇跡”便廣為人知，而另一項鮮為人知的探索更具創新意義。彭三五期投資額約7.2億元，項目作為政府專項債券試點，通過發債融資，探索資金籌措多元化。

類似試點在上海徐匯、普陀等區也有落地，共籌措資金30多億元，相較于全市改造需求量而言規模不大，不過今年起有望加速推廣。

一定程度上，舊住房成套改造難于舊區和城中村改造。其地塊無法用于商業開發，只能依賴于財政投入，但投入資金龐大，賬很難“算平”，成為改造的一大制約因素。

“為破除資金瓶頸、加快改造速度，上海創新多種渠道，提高資金投入的可持續能力。”嚴菁說，接下來將加大市區財政資金投入，優化市級補助資金結構，向成套改造項目傾斜；支持各區申請地方政府債券，通過建筑容量做加法形成“自身增量”，以及綁定周邊經營性設施等形成“綁定增量”，形成預期收益，推動專項債“應用盡用”。

更具創新意義的是引入規劃牽引，用好指標平移政策。如果舊住房成套改造項目拆除重建成高層公寓，在滿足居民回搬所需的房源之外，多出來的房源可轉為保障性租賃住房。這部分“增量”可統籌商品住宅出讓地塊的保租房配建指標，提高改造積極性。此外，參照零星舊改經驗，如果“小梁薄板”房屋被拆除用于建造公益配套設施，還可給予定額補助。

“花式”改造破限制

彭一小區原址，新建公寓正在加緊施工建設，這是彭浦街道最后一個非成套舊住房小區。加層擴建、貼擴建、拆除重建……過去18年，彭浦街道對非成套舊住房進行“花式”改造，成為全市的一個縮影。

改造方案越豐富，越折射出客觀存在的困境。“舊住房成套改造之所以‘難啃’，一大原因要在‘螺螄殼里做道場’，在房型、面積、公用配套等方面具有較大的局限性和特殊性，難以簡單套用新建建筑規范標準。”嚴菁說。

上海探索成套改造的歷史長達40多年，在不斷嘗試中形成“拆、擴、抽、加”四類主流方式。“拆除重建”效果最好，但限制條件最多，適用于成片改造。“貼擴建”是改變房屋結構進行擴寬，來增加廚衛面積，適用于前后房屋間距比較大的住房。“抽戶”是讓部分居民徹底搬離并給予相應補償，從而降低居住密度和建筑使用強度，釋放面積給留下的居民增加廚衛，適用于需要保護歷史結構、風貌的住房，如黃浦承興里、虹口春陽里。“加層擴建”則是通過增加樓層來添加廚衛。

記者從市“兩舊一村”工作專班獲悉，今年，有條件的項目將探索聯動舊區和城中村改造來統籌實施。還將進一步結合區域規劃、區域功能、保留保護價值甄別、不成套舊住房分布等情況，因地制宜、一小區一方案統籌推進舊住房成套改造，同步推進小區整體改造提升。

解決“最后一環”痛點

資金和改造方案到位，改造仍可能擱淺。

“居民意愿無法統一，也是改造推進的一大‘難’。”嚴菁說，部分居住在老舊房屋的居民對成套改造存在一定的曲解，加之部分不成套房屋與售后房互相交織，經常存在“少數卡住多數”造成項目卡殼的情況。

不少小區早幾年便啟動改造，多數卡在“最后一環”。由于居民意見不統一，方案修改幾十輪仍會被擱置。

每戶增量面積多少，房型朝向哪里，樓層如何確定……要讓方案細節獲得近每一戶居民的同意，需要基層管理者有足夠的智慧和耐心。

彭一小區，實現了首周簽約率達到99%的生效目標、100%的高搬場退房率，這得益于基層干部和設計單位的用心。小區原始房型多達282種，大到110平方米，小到7.2平方米，設計師要原封不動還原老戶型布局，再按照“居住面積不變，廚衛適當增加”的原則適度優化。為了啃下硬骨頭，基層干部蹲點舊改辦，設計“一戶一方案”，歷經近一年時間，20余稿修改、40余次專題討論，將282種房型歸并為94種房型，最終獲得居民同意。

舊住房成套改造過去采用“成熟一幢，改造一幢”模式，《實施意見》出臺后，全市舊住房成套改造總量已被鎖定，將改為實施一批、儲備一批、謀劃一批的原則，滾動推進項目實施。

記者了解到，解決“最后一環”痛點，舊住房成套改造實行“一點一策”，進一步細化完善項目改造方案，對照舊住房成套改造任務清單，建立“掛圖作戰”實施推進機制。同時創新方式方法，出臺《上海市舊住房更新改造有關行政調解和決定的若干規定》，明確“行政調解+行政決定+申請執行”工作規則，解決項目卡殼問題，促進改造項目加快生效啟動。