上海居，大不易。住房，曾是上海人心中的一道痛。住亭子間、燒煤球爐、用手拎馬桶，是多少上海家庭日常生活的真實寫照。上世紀90年代初，上海有數十萬戶家庭的人均居住面積低于4平方米，還有3萬多戶人均居住面積不到2.5平方米。

解決老百姓的住房難，是關乎上海改革、發展和穩定的大局問題，始終被放在重要位置。1992年，“斜三基地”以土地批租推進舊區改造，開創了以社會資金加快舊改的新路，原來因資金短缺瓶頸跨不開步子的上海舊改如逢甘露；本世紀初，在“價值互換”理念的指導下，上海探索出核心為公開透明的“陽光動遷”，讓上海的舊改工作真正步入了“快車道”；近年，城市更新理念的引入，更多地將歷史文化保護和改善居民生活有機地結合起來，讓居民不搬離原址，生活也能得到改善，城市文脈也得以留存。正是一次次敢為人先的改革突破，破解了舊改中的難題、推動了城市住宅建設，才讓今天的上海人能更有尊嚴地生活。

---

【親歷者說】告別“溫吞水”煮沸，舊改走上快車道

高寶泉（原盧灣區住宅建設辦公室主任）：

上世紀90年代之前，徐家匯路一帶是棚戶區集中地。斜三基地就在其中，面積3公頃多，有1000多戶居民、20多家小工廠，居民生活條件惡劣，要生爐子、拎馬桶，小工廠與居民區犬牙交錯，房屋結構也非常差。基地旁邊就是臭水浜——日暉港，還有一個糞碼頭。

• 由于歷史原因，上世紀90年代，上海有大量危棚簡屋與二級以下舊里亟待改造，1991年有個統計數字，上海危棚簡屋有365萬平方米。解放以后，政府一直在推進舊改；但速度上不去，最主要原因就是資金短缺。

當時的舊改資金主要來自政府財政。上世紀80年代，上海每年只能拆危棚簡屋和二級以下舊里15萬平方米，與總量相比，杯水車薪。斜三基地當時雖被列為上海23片重點舊城改造項目之一，也遲遲無法實施。原盧灣區在推進基地改造之初，就設想能以此為試點在招商引資上進行一些新探索。

今天的海華花園。蔡維帥攝

幾經周折，1991年上半年，我們找到了香港中國海外發展有限公司，這是一家設在中國香港的房地產開發企業，隸屬國家建設部下的中建總公司。公司的老總孫文杰是位上海人，他對上海比較了解，當時他反復到斜三基地察看，覺得項目所處的地段不錯。但他也有顧慮，問我們“怎么能保證良好的投資環境和合作順利進行？”原盧灣區委區政府在合作談判中表現出巨大的誠意與改革的魄力，就動遷工作、日暉港填浜埋管、道路拓寬等方面給出了明確的答復，讓他最終下定決心。

高寶泉展示當年的工作日志。唐燁攝

合作談判是一個復雜的過程，按照當時的土地管理政策和我們原來的談判思路，斜三基地原址只能建造僑匯房，但這樣一來銷售對象就受到很大的限制。

• 如果能改為外銷房，可直接境外銷售，外商就不愁市場和銷路了。這是一個政策上的改革突破，考慮到斜三基地如果能借鑒國外通用的土地使用權有償轉讓的“土地批租”形式，將大大有利于引進外資解決舊房改造中的資金短缺問題，原盧灣區向市房屋土地管理局等部門進行匯報，得到支持。

?最終 ，斜三基地以土地批租的形式進行了改造，對投資方來講，意味著房子完全市場化、商品化了，這一土地出讓形式真正實現了與國際接軌。

張國樑（上海安佳房地產動拆遷有限公司總經理）：

我從1985年開始從事動拆遷工作，33年來參與與組織（征收）居民近4萬戶。上世紀90年代后，城市舊改速度加快，動遷戶多了，利益訴求也多起來。當時的動拆遷行業剛剛市場化，操作中不規范、不透明的情況，動拆遷中也會有“先緊后松”的操作，造成了“誰先走誰吃虧”。動遷基地還是有動遷戶 “鬧”“拖”“釘”現象，本來老百姓得實惠的動遷，就會被拖延幾年。

• 實際上，老百姓動遷有三怕：怕過程不透明、怕補償不合理、怕安置房不方便，核心就是老百姓“怕不公平”。如果我們能夠采用一個完全陽光透明的動遷機制，做到前后標準一致，動遷就不一定難。

2002年，一個偶然的機遇讓我試水“陽光動遷”。當年，上海一家大醫院為建造門急診大樓要對職工居住的新公房進行動遷，涉及61戶居民。我向居民承諾，將把所有動遷的方案和標準合盤脫出，并且不搞前緊后松的政策。最終，每戶的補償情況都曬出來，而且補償政策全部上墻公示，做到前后一致。居民們非常支持，動遷推進比較順利。

張國樑??

首次“陽光”，給了我很大信心，在后來的工作中不斷嘗試、不斷完善。

• 2004年，原盧灣43街坊動拆遷，超過1000戶居民，商品房、新老舊里交雜，動拆遷工作難度大，我在這里運用了“公開、公正、公平”的動遷理念。

張國樑在給舊改居民開動員會，講清政策和流程；動員會上他還會留下自己的手機號碼，24小時開機，居民有問題都可以找他。

?2005年5月，盧灣區五里橋街道788戶居民為世博園區而動遷，我在這個項目中向居民承諾：一期、二期始終做到補償標準適用一致、前后操作執行一致，如不一致，公司保證向該動遷戶補發所有差價。當年12月，原盧灣區在全市率先完成了世博園區動遷。

• 2009年，建國東路390基地在全市率先試點“征詢制”“數磚頭+套型保底”動遷新機制。我在這個基地引入了我發明的“房屋征收公示系統”。

動遷中心擺入了觸摸屏，動遷政策、房屋面積、居民人口、安置房源、補償安置款、最新簽約等信息在觸摸屏上“觸手可及”，大大增加了信息的透明性；動遷居民的簽約文本轉化為不可更改的電子協議，杜絕了“暗箱操作”。這一系統后來在上海全面推廣，一些外省市也嘗試引入。

宣一洲（原虹口區動拆遷總指揮部常務副總指揮）：

虹鎮老街，曾經是上海市中心城區最大的棚戶區，逾1.4萬戶人家、約90萬平方的危棚簡屋。與外灘直線距離僅3公里，卻是一片都市洼地。

• 它的舊改啟動于1996年。當年4月，香港瑞安集團出資5億美元，與中虹集團合作，改造虹鎮老街，建設瑞虹新城。這也是上海最早引進外資、完成土地批租的試點之一。

第一塊地的動遷很順利，1997年當年動遷并騰地，瑞虹新城一期順利開工。當時上海電視臺《智力大沖浪》節目有個環節叫《七八七八講平方》，優勝者可獎勵一套房，瑞虹新城就是那時候出名的。

虹鎮老街9號、10號地塊啟動舊區改造前。虹口區提供

然而，由于虹鎮老街年代久遠、人員復雜、社會矛盾聚集等，舊改項目啟動16年后，成功動遷的面積卻剛剛過半。“溫吞水”遲遲燒不開，緣自政策的模糊。居民習慣于“既數人頭、又數磚頭、還添澆頭”的動遷理念，動遷戶與動遷方總是經歷從扯皮到談判的過程。為獲取額外補償而遷戶口、假離婚，在虹鎮老街是家常便飯；不善辭令的“老實人”，往往要吃“啞巴虧”。

沒有公正公平，怎么可能有效率？

• 我們痛下決心，2009年5月，在虹鎮老街3號地塊推行“兩次征詢、數磚頭加套型保底、全公開操作”的陽光舊改新政。在市區政府的支持下，動遷方協同街道、公安等多個部門，用近半年的時間挨家挨戶分析情況，反復征求居民意見后制訂出詳細的操作方案。其中,“堅持政策前后一致”被反復強調。

在與動遷居民溝通時,我們常打這樣的比方：“只有‘直筒褲’，沒有‘喇叭褲’，所有政策一通到底。”我們還采用第三方介入機制，請律師參與政策制訂、宣傳，并由人大代表、政協委員等組成監督小組對執行過程進行監督。

陽光、公開、透明的舊改新政徹底打消了虹鎮老街居民內心的疑惑，自此終于“溫吞水”煮沸，舊改走上快車道。

---

【四十年來】

最終指向，皆為居民更美好的生活

打浦路上的海華花園，4幢雋秀挺拔的31層大廈，就是在當年斜三基地原址上建起來的商品房小區。1992年，斜三基地以土地批租推進舊區改造，開創了以社會資金加快舊改的新路。

斜三基地之后，黃浦區北京東路71號街坊、普陀區長壽路、原閘北區天目西路等危棚簡屋集中地塊均通過土地批租進行改造，而且大部分地塊都實現了當年批租、當年動遷、當年開工。

為了鼓勵外資改造危棚簡屋，上海還推出了減免或緩交土地使用費、實施財政補貼等優惠政策，各區都投入大量人力與精力，形成了“千軍萬馬搞舊改”的局面。當時浦東新區規定，投資回報率低于10%的危舊改造地塊，其土地出讓金可以全額返還，回報率在10%至30%范圍內的，土地出讓金返還50%。棚戶區改造量占上海總量四分之一的楊浦區，1994年之后，年年制訂舊區改造的目標責任制，把舊區改造任務的完成與各級領導的政績掛起鉤來。據統計，1992年到1995年，上海通過土地批租拆除的危棚簡屋面積近100萬平方米。

土地批租的改革突破，讓很多過去根本無法解決的難題迎刃而解。普陀區的“兩灣一宅”是上世紀90年代上海面積最大、人口密度最高的棚戶區。從上世紀80年代末，普陀區政府就在醞釀對這一地塊進行改造，但因資金無法落實難以實施。1997年，普陀區引起中遠集團作為“兩灣一宅”的開發商，一舉解決了資金上的難題。用了不到10個月，“兩灣一宅”棚戶區就實現了土地騰空。1999年7月，中遠兩灣城打下第一根樁。

普陀區棚戶區“兩灣一宅”。陳泰明攝

中遠兩灣城 普陀區提供

到2000年底，上海終于消滅365萬平方米危棚簡屋，人均居住面積4平方米以下的住房困難戶全部解困。但上海推動舊改的腳步沒有停止。根據2001年的統計，當時上海仍有2000萬平方米二級以下舊里。這些舊房結構簡陋、居住環境差，市民要求改造的呼聲強烈。進入新世紀，上海開始實施新一輪舊區改造，重點轉向中心城區房屋結構和環境差的二級以下舊里。

但此時，舊改這個城市建設的“老課題”卻遇到了“新問題”。圍繞著房屋面積與補償安置，動遷居民與動遷主體的談判博弈錯綜復雜，讓舊改一度成為“天下第一難”。

如何破解其中的矛盾與問題，不僅關聯著千家萬戶的利益，也決定著城市建設規劃推進的快慢。2001年，國務院法制辦出臺的拆遷條例提出“價值互換”的概念。上海據此出臺了細則，最大特點是由過去的“數人頭”變為“數磚頭”。

在三林動遷地塊，動遷信息公開上墻，居民在焦急地查看動遷信息。

政策上的突破給了基層更多的探索空間。2002年，張國樑在原盧灣區率先探索“陽光動遷”，核心就是“公開、透明”，“只有‘直筒褲’，沒有‘喇叭褲’，所有政策一通到底”。

上海的“陽光動遷”正從這一雛形起步，經過幾年時間探索，逐步完善發展。2009年，盧灣區建國東路390地塊成為全市率先試行“征詢制、數磚頭、套型保底、解困納保”動遷新政的基地之一；同年，黃浦區董家渡地區13A、15A地塊在動遷中堅持“五個陽光”，所有信息都公開透明……

虹鎮老街最后兩個地塊，1號和7號地塊征收成功，居民搬家離開。虹口區提供

從2003年開始負責虹鎮老街舊改、當時瑞虹指揮部副總指揮呂學斌記得，2009年開始，沙虹路上的虹鎮老街動遷指揮部里，兩臺電子觸摸屏格外引人注目，地塊每戶人家的房屋結構、人員情況、補償計算方式等等被悉數輸入電腦，只需輕點屏幕，自家情況便一目了然,“分毫不差”，各家的簽約動態也與系統實時聯通，供居民隨時查詢比對。

現在的虹鎮老街發生了翻天覆地的變化。虹口區提供

“依法依規、傾聽民意，用制度加科技保證陽光，讓動遷不再那么難。”張國樑說。2011年10月19日，上海以市政府令的形式頒布實施《上海市國有土地上房屋征收與補償實施細則》。以《細則》為代表的征收新政確立了兩次征詢機制，嚴格要求同一基地征收政策前后一致、公開公正，從制度設計的層面保障了政府的征收動遷設想與百姓改善生活的意愿相互契合。實行了“陽光動遷”以后，老百姓對舊改的配合度大幅提升，半年多、一年就完成舊改騰地的地塊越來越多，政府在舊改推進中的主導作用更強了，上海的舊改工作此時才真正步入了“快車道”。

如今，上海對舊改的探索，已遠不只動拆遷一條路。城市更新理念的引入，更多地將歷史文化保護和改善居民生活有機地結合起來。

新天地是上世紀90年代中后期舊里弄商業化改造的的經典案例。它通過“整體規劃、成片改造、分期開發、總體平衡”的首創性開發理念，讓超過2萬戶居民動遷搬離，告別擁擠逼仄的狹小空間后，保留了原有石庫門里弄建筑風格和城市記憶，并根據商業經營需要，從房屋結構、內部空間到公共活動空間，都經過了改頭換面的改造，實現了城市更新、經濟發展、民生改善與城市文脈保護的相互融合。隨后，思南公館、外灘源、建業里、尚賢坊等一大批里弄建筑都采取了這樣的模式。

最近兩年，對處在歷史文化風貌區的舊式里弄房屋，上海又開始了一種更具“煙火氣”的探索——居民不搬離原址，生活也能得到改善。

春陽里成為全市第一個完成里弄房屋內部整體改造的項目，為每戶居民增加了獨立廚衛。蔣迪雯攝

2016年，“春陽里”被正式列為上海市風貌保護街坊。同年，虹口區正式啟動“春陽里”風貌保護街坊更新改造項目，既保護特色舊里風貌，又做到居民戶內廚衛獨用。由此，春陽里成為全市第一個完成里弄房屋內部整體改造的項目。

右側為改造后的春陽里一期，左側為還沒有改造的春陽里。蔣迪雯攝

春陽里原住民陶劍斌，原先家里三代同堂，沒有廚衛的逼仄空間讓人焦頭爛額。去年底，他和鄰居們一腳跨進了完全不一樣的家：大門裝有智能門禁，樓道里有電表、煤氣表。屋內窗明幾凈，鋪了木地板，還有嶄新的燃氣灶、抽油煙機和衛浴設施。

靜安彭三小區則是上海舊改模式探索中的另一種代表：小區中部分樓房進行原地拆除重建，即“拆落地”。過去9年，彭三小區拆除了25幢樓、新建了13幢樓，讓852戶居民告別老房，住上擁有獨立廚衛、電梯、地下車庫、小區綠化以及社區公共配套的新房，居民還可以按照房改政策花一兩萬元買入成為售后產權房。

當年的彭三小區。靜安區提供

改造后的彭三小區。唐燁攝

其實，無論哪種方式，最終的指向，皆為居民更美好的生活。

---

【記者感言】

創新思路辦法，把難事辦成好事辦好

從上世紀90年代初算起，上海的舊區改造歷程，已經走過了近30個年頭。號稱“天下第一難”的舊改，與群眾利益緊密相關，也見證了城市的發展和政府理念的變遷。

11月18日，豫園地區福佑地塊居民集中搬場。截至目前，黃浦區2018年舊改簽約已超過7000戶。

無論是以“土地批租”的形式推進舊改啟動，還是用“陽光動遷”的方法使舊改加速度，抑或是引入“城市更新”的理念讓舊改不再成為“大拆大建”的代名詞，其背后，無不意味著敢為天下先的首創勇氣，為民謀福利的堅韌精神，以及始終堅持的“讓城市更美好”的治理思路。

在我們的采訪中，很多人對2011年上海舊改正式實施陽光新政頗為感慨。從那時起，在上海多個舊改基地中，“順了”的感覺悄悄生長開來。因為舊改從來都是老百姓心里的期盼，善用科學的利益協調機制，真正讓“公平、公正、公開”成為可能，群眾對舊改的內在期盼就會外化成參與推動舊改的動力——一旦群眾認識到共同利益并且為此而行動起來，難題自然開始消融。

虹鎮老街最后兩個地塊，1號和7號地塊征收成功，居民搬家離開。虹口區提供

而今，“留改拆”并舉推進舊區改造，深化城市有機更新，既是城市精細化管理的重大課題，也是一項重大民生工程。只有立足區域實際，創新思路辦法，才能真正把難事辦成、把好事辦好。只有正確處理好當前利益與長遠利益的關系、經濟效益與社會效益的關系，立足城市整體品質提升和未來長遠發展，才能不斷滿足人民群眾對美好生活的向往。

和多年前一樣，基層舊改的創新經驗，依然極為重要。敢為人先卻實事求是的改革突破，永遠值得點贊。也只有這樣，群眾的內在期盼才會源源不斷地外化為參與動力，“天下第一難”終將得以破解。