申城“一江一河”基本貫通后帶來的公共休閑空間是一種新鮮事物，如何建好又管好、實現精細化管理，是申城相關職能部門和屬地政府面臨的新挑戰。日前，《上海市黃浦江蘇州河濱水公共空間條例（草案）》已提交人大常委會審議，濱水空間內的相關行為如何管理即將迎來法治的保障。不過，即便是法規不久后得以出臺，其中的相關原則和精神也需要通過有效的管理來落地。

濱水公共空間究竟該如何管？解放日報·上觀新聞記者以這段貫通開放不久的步道為樣本予以了調查和探討。

半小時內30余輛非機動車駛入

居民反映的這段步道位于蘇州河北岸，西起祁連山南路橋，東至千陽南路光復西路路口，長約400米，屬于蘇州河岸線“長征段”的一部分，也是蘇州河中心城區42公里岸線的一部分。記者在12345市民服務熱線看到，這段步道貫通開放后，電動自行車和共享單車不斷“借道”是附近居民們最為詬病的亂象。

△圖為居民反映的這段步道，位于蘇州河北岸，西起祁連山南路橋，東至千陽南路光復西路路口，長約400米。

11月1日傍晚，記者前往這段步道蹲點體驗。沿祁連山南路由北向南，在引橋處沿西側輔道前往橋下方向，就能抵達這段步道的西端入口。入口處，兩個花箱擺在左右兩側作為“路障”，但中間仍然留出來了一米余寬的空間。記者站在入口處稍作等待，下午5時30分，只見一輛電動自行車飛速沖上了人行道，大模大樣從花箱中間拐入步道，向東揚長而去。電動自行車哪兒來的？步道入口西側，是3層的往返式斜坡通道，方便非機動車從這里直接上橋進而過橋。正值晚高峰，斜坡通道上電動自行車、共享單車來回穿梭不停。記者留意到，橋南側方向駛來的一些電動自行車和共享單車，從坡道下橋后并未從輔道駛離，反而一個“轉身”駛往了步道入口方向……

△沿圖上右側輔道前往橋下方向，就能抵達這段步道的西端入口。

△圖上右側，是3層的往返式斜坡通道，方便非機動車從上下橋進而過橋。圖中一輛外賣車輛從坡道下橋后并未從輔道駛離，反而一個“轉身”駛往了步道入口方向。

進入步道后，走幾步就能看到巨大的“蘇河步道”造型標志。步道，自然是給人走的，為什么這些非機動車非要騎入？記者沿步道進一步了解情況。駛入步道的非機動車還真不少，在千陽南路光復西路路口的步道東端，也不斷能看到非機動車駛入，借由步道前往斜坡通道過橋。記者蹲守30分鐘內作了粗略統計，共有30余輛非機動車駛入，其中電動自行車占據了絕大多數，尤其是送外賣的車輛，在步道內騎得又快又急。記者攔住其中一輛詢問，騎手回了句“近啊”，就急匆匆駛離了。原來，若往返于橋南岸和橋北岸光復西路千陽南路方向，從步道借道，可以避免從引橋和云嶺西路繞行，節省一公里左右的路程。

△步道入口處，盡管有兩個花箱擺在左右兩側作為“路障”，但攔不住闖入的非機動車。

△千陽南路光復西路路口的步道東端也不斷有非機動車駛入。圖為兩輛外賣車輛魚貫駛入步道。

隨著夜色加深，步道內漫步休閑的居民越來越多，頻繁駛入的非機動車讓人不適。這段步道內還有一處直角拐彎，猛然出現的電動自行車往往讓居民躲避不及；地面的彩色瀝青多處可見條形磨損痕跡，看得出電動自行車也沒有少在這里急剎，安全隱患不言而喻。

△電動自行車在步道內開得又快又急，令散步休閑的居民們不適。

△步道一處拐彎處的地面彩色瀝青多處可見條形磨損痕跡，看得出電動自行車也沒有少在這里急剎，安全隱患不言而喻。

只能“好言規勸”，但作用有限

除了駛入步道的非機動車，附近居民還通過“12345”，表達了對垂釣、遛狗、跳廣場舞等其他一些現象的不滿。

如上河灣的居民陳先生就致電“12345”,稱這段步道頗受垂釣者青睞，每天少則10多人前來，聚集河邊垂釣。11月2日一早，記者又來到這段步道。“垂釣的人多嗎？”記者詢問祁連山南路橋下方的一名保潔員，他回答：“多，往東走300米就能看到了。”以為記者也是垂釣者，他不忘提醒了一句，“蘇州河是不讓釣魚的”。

△這段步道頗受垂釣者青睞，每天少則10多人前來，聚集河邊垂釣。

記者沿步道向東，千陽南路光復西路路口步道出口處，蘇州河向北凸進成“幾”字形，“幾”字形另一側，是下一段步道，兩側綠化更為寬闊，整段岸線猶如公園。垂釣者就集中在“幾”字形以及兩側區域。11月2日上午9時許記者現場數了下，已有7名垂釣者一溜排開。他們或倚在護欄上甩桿，或干脆翻越護欄坐到下方的矮墻上。騎來的電動自行車被停在步道上，一旁的河岸綠化帶內可見大量飲料瓶、飯盒等生活垃圾。居民稱，這些垂釣者一待就是一天，晚上有時還會打燈夜釣。

△圖中有3名垂釣者翻越欄桿后坐在外側矮墻上垂釣，身后的河岸綠化帶內可見留下的大量飲料瓶、飯盒等生活垃圾。

△圖上近處為垂釣者停放于步道上的電動自行車，遠處兩輛非機動車正在步道飛馳。

又如居民竺先生反映，“幾”字形東側步道兩側的綠化帶內，遛狗、跳廣場舞、放風箏的人不少。雖說這些岸線空間本就是讓人休閑活動的，但隨之而來的不牽狗繩、將電動自行車停在步道上、晚上發出巨大的噪聲等種種不文明行為，也影響了其他居民的休閑體驗。

△幾名老年人正在步道旁的綠化帶中放風箏。

居民們詬病的這些亂象該誰來管？11月3日上午，記者再次來到這段步道，長征鎮的相關職能部門以及普陀區市政工程有限公司也趕來了現場。作為日常的管理方，“第三方”普陀區市政工程有限公司負責這段步道的“四保”，即保安、保潔、保綠、保修。但來回巡查的幾名“蘇河保安”們稱，步道不允許非機動車駛入、垂釣破壞環境又存在安全隱患、該區域毗鄰機場屬于禁飛區不允許放風箏，對這幾類行為保安一般會第一時間勸阻，但“對方不一定聽，勸不住”“多說幾次效果就差了”“我們并沒有執法權”。此外，保安們要巡查漫長的岸線，也無法對一段持續固守，勸阻效果實則有限。而對于遛狗、跳廣場舞等行為，由于沒有明確的禁止性規定，保安們通常聽之任之。

法規出臺后，管理模式還需創新

“蘇河保安”們勸阻無效，相關職能部門能否在執法上給予支持？城管長征鎮中隊稱目前來說難度不小。就以非機動車進入步道來說，如果將步道界定為人行道路，違規的騎行行為那就應該是由交警部門來執法處罰。而如果將步道界定為公共休閑空間，那則應該是相應的物業管理單位來處置；再如垂釣行為，釣魚本身目前并無相關法規禁止，但翻越防汛墻應由堤岸管理部門處置，破壞岸線的環境衛生可由城管部門處置，“說起來非常復雜”。

2019年的解放熱線·夏令行動中，解放日報·上觀新聞也曾報道過長寧區一段1.7公里蘇州河步道的環境臟亂問題，當時，時任長寧區區長形容蘇州河岸線的管理猶如“九龍治水”，“有管堤岸的、管臨河的、管步道的、管綠帶的，職能都不一樣”，他指出，“蘇州河堤岸的管理需要建立一體化的管理體制。”

目前正在審議的《上海市黃浦江蘇州河濱水公共空間條例（草案）》有望解決上述尷尬處境。據介紹，《條例（草案）》對騎車、遛狗、釣魚、放風箏、廣場舞等行為進行了明確的界定，如帶動力非機動車進入步道屬于“禁止行為”，遛狗、垂釣、放風箏、跳廣場舞等行為則屬于“限制行為”，只能在明確的特定區域、時間段內進行。針對違反上述規定的情況，條例明確由城管執法部門或者鎮人民政府、街道辦事處按照職責責令改正，并處以罰款。

△圖為垂釣者正在打燈夜釣。

但法規的出臺并不能解決所有問題，采訪中，多個部門表示，若要法規有效落地，對濱河岸線實現精細化管理，仍然需要創新管理模式。

一方面，蘇州河岸線的日常管理仍然依靠主動巡查勸阻。但目前，日常河岸的巡查管養同樣也涉及多個管理方。以普陀段為例，普陀區市政工程有限公司目前僅接管了普陀區沿河岸線中的12段。如千陽南路光復西路路口向東的一段岸線步道，就由綠容部門負責巡查管養。加之，屬地街鎮也組織了第三方服務企業、志愿者等各種巡查隊伍。如何協調組織各方力量，組織對岸線的有效巡查，需要有部門來牽頭，并制定相應的工作方案和標準。

另一方面，日常巡查和取證執法如何銜接也是面臨的現實問題。雖然有了罰則，但執法取證并不容易。多部門建議目前在岸線步道上安裝的監控探頭應盡快啟用，并納入一網統管，通過技防的手段來加強巡查和取證，為罰則的落地提供技術支持。